张守文丨民营经济发展的立法促进

张守文（1966—），男，黑龙江齐齐哈尔人，北京大学法学院教授，法学博士。

一、背景与问题

二、政策促进与立法促进的界分及关联

三、民营经济专门立法促进：必要与定位

四、民营经济专门立法促进：范畴界定与原则确立

五、结论

  任何一个现代化国家，都是市场经济高度发达的国家；没有市场经济的充分发展，就不可能实现国家的现代化。推进中国式现代化，需要大力发展社会主义市场经济，充分发挥市场机制在资源配置中的决定性作用。为此，应当为各类市场主体营造更加公平、更有活力的市场环境，促进和保障包括民营经济在内的各类经济的发展，从而为实现国家现代化提供有力的经济保障。

  我国自改革开放以来，从公有制经济占绝对优势地位，逐步转变为公有制为主体、多种所有制经济共同发展的格局。尤其在实行社会主义市场经济体制以后，随着相关政策和法律的持续变革，非公有制经济的发展空间不断扩大，其几乎从无到有、从小到大的快速发展，是贯穿我国改革开放历程的一条重要主线，为社会主义市场经济的长期发展奠定了重要基础。

  在非公有制经济中，民营经济的发展尤为迅速，其经济规模、企业数量等已远超其他经济类型，成为我国社会主义市场经济的重要组成部分。由于民营经济在就业、科技创新、税收等方面的贡献更加突出，在提升经济活力、促进经济增长方面的作用更为显著，因此，要大力发展社会主义市场经济，就必须为民营经济的发展创造良好的制度环境，保障和促进其健康发展。基于民营经济的上述重要地位，我国主要通过政策和法律两种手段，构建促进民营经济发展的治理体系，由此形成了“政策促进”和“法治促进”两类基本路径。其中，法治促进又包括立法促进、执法促进和司法促进等具体类型，并且，立法促进具有更为重要的基础地位。事实上，《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)和多种法律有关非公有制经济的规定，大都涉及对民营经济发展的立法促进。

  鉴于民营经济发展的立法促进非常重要，面对当前复杂的国际国内经济形势，为进一步鼓励、支持和引导民营经济发展，体现在法治轨道上推动经济发展的精神，我国大力推进民营经济促进法的立法，由此引发了社会各界的广泛热议，其中涉及一系列备受关注的问题。例如，是否应当运用法律手段促进民营经济发展，是否有必要制定专门的民营经济促进法？通过专门立法促进民营经济发展，是否会构成对其他经济类型的不公平？民营经济促进法作为促进法，是否属于仅具有宣示意义的“软法”，能否体现其制度刚性？在具体立法中如何融入法治原则和法治精神，如何实现与其他相关立法的协调？对上述问题的认识和处理，事关该法的制定和实施效果，也会影响其能否有效保障和促进民营经济的健康发展，需要理论界和实务界通过深入研讨形成一定的基本共识。为此，本文将着重探讨民营经济发展的立法促进问题。考虑到民营经济是非公有制经济的重要组成部分，本文将从历史的维度，梳理我国对非公有制经济的政策促进和立法促进，并分析“两类促进”的内在关联，从而揭示制定民营经济促进法的政策和法律基础。在此基础上，将进一步探讨制定民营经济促进法的必要性及其立法定位，并对影响其调整范围和调整手段的基本范畴加以界定，从而确立影响其具体制度设计的基本原则，以期有助于完善立法内容，促进民营经济的健康发展。

  本文试图强调，民营经济对于健全社会主义市场经济体制和推进中国式现代化具有重要意义，对其发展进行政策促进和立法促进甚为必要。既往对非公有制经济的一般政策促进和专门政策促进，与相应的一般立法促进和专门立法促进具有内在一致性。民营经济的专门立法要以《宪法》及相关法律的既有规定为基础，有效协调国家与国民、政府与市场、中央与地方等重要关系；应基于“市场经济就是法治经济”“在法治轨道上推动经济发展”等基本共识，全面理解民营经济发展的立法促进及其对实现国家现代化的重要意义。

  民营经济是非公有制经济的主要类型，对于应否通过政策和立法来促进其发展，以往曾存在不同认识，可从健全社会主义市场经济体制和实现国家现代化的维度对此展开分析。审视国家对民营经济发展实施政策促进和立法促进的制度变迁历程，有助于揭示制定民营经济促进法的重要前提和制度基础。

（一）实施“两类促进”的必要性

  第一，实施“两类促进”是健全社会主义市场经济体制的需要。在计划经济时期，公有制经济是主要的经济类型，因其存在经济效益不高、活力不足等突出问题，我国于1984年作出重要改革决定，逐渐放开对个体经济和私营经济的限制，由此不仅解决了大量就业问题，也在一定程度上实现了搞活经济的目标。在1992年实行社会主义市场经济体制后，通过多个领域的深化改革，我国的国有经济比重不断下降，以个体经济、私营经济为主体的民营经济的比重日益上升。目前，我国民营企业超过5500万家，个体工商户超过1.25亿户，占各类经营主体数量的90%以上，不仅提供了80%以上的城镇劳动就业，还贡献了70%以上的技术创新成果。民营经济已成为社会主义市场经济的重要类型，民营经济组织已成为数量最多的经营主体，因此，社会主义市场经济发展得如何，主要取决于民营经济。要健全社会主义市场经济体制，大力发展社会主义市场经济，就必须保障和促进民营经济的发展。

  第二，实施“两类促进”是实现国家现代化的需要。世界上所有的现代化国家都拥有发达的市场经济，且都以民营经济为主。历史经验表明，只有大力发展民营经济，才能推动经济、社会等多个领域的发展，进而实现国家现代化。我国的民营经济已超过其他经济类型，成为社会主义市场经济的重要部分，并在就业、创新、纳税等方面具有突出贡献，同时，民营经济组织及其经营者的主动性、积极性和创造性，是经济发展的重要动力和源泉，因此，为实现国家现代化，必须高度重视并大力促进民营经济的发展。此外，现代化国家都是民营经济高度发达的市场经济国家，同时又都是“税收国家”，即国家获取财政收入主要靠税收，而不是靠国有企业上缴利润。因此，我国也应大力发展民营经济，并有效协调国家与国民、政府与市场等重要关系，这是实现中国式现代化的需要。

  实现国家现代化需要持续推进市场化、法治化、国际化，并将其与促进民营经济的发展紧密结合。例如，推进中国式现代化离不开市场化，必须大力发展民营经济，才能夯实全体人民共同富裕的物质基础。同时，推进中国式现代化离不开法治现代化，应当在法治轨道上促进民营经济的发展。另外，推进中国式现代化也离不开国际化，需要将发展民营经济与对外开放结合起来，对民营经济和涉外经济要依法平等对待。可见，促进民营经济的发展与实现国家现代化密切相关。

  无论是上述健全社会主义市场经济体制的要求，还是实现国家现代化的目标，在我国《宪法》中都有对应体现。例如，根据《宪法》第15条第1款的规定，“国家实行社会主义市场经济”，同时，《宪法》序言明确国家目标是“集中力量进行社会主义现代化建设”。上述两个方面的宪法表述，对于促进民营经济的发展极其重要。只要实行社会主义市场经济体制，就必然重视民营经济的发展和壮大，而且民营经济的发展本来就是市场机制配置资源的结果。同时，各国选择实行市场经济体制，正是因为市场经济更有效率，有助于促进经济的长远发展。基于我国的民营经济在推动社会主义市场经济发展方面的重要作用，应持续构建有利于民营经济发展的各类制度，从而提升经济效率，促进经济社会的协调发展，为实现国家现代化奠定重要基础。可见，大力发展社会主义市场经济，促进民营经济发展，与实现中国式现代化的目标高度契合，它直接影响财富总量的增加和个体财富的积累，从而影响全体人民的共同富裕。

  总之，民营经济以其多方面的突出贡献，构成了国家经济发展的重要基础。从健全社会主义市场经济体制和实现国家现代化的维度看，大力促进民营经济的发展甚为必要。对民营经济的发展实施政策促进和立法促进，既是发展社会主义市场经济的需要，也是实现中国式现代化的需要。为此，下面将从历史的视角，审视相关政策促进与立法促进的界分及关联，由此有助于揭示我国促进民营经济发展治理体系的基本构成，并明晰立法促进在该体系中的重要地位。

（二）政策促进：主要类型与演进脉络

 对民营经济发展的政策促进主要有两种类型，即“一般政策促进”与“专门政策促进”。前者涉及发展民营经济的基本态度、基本定位，后者则涉及促进民营经济发展的重要手段。两类政策促进主要通过中共中央和国务院的文件加以体现。在“一般政策促进”方面，通过梳理改革开放以来中共中央的历次重要会议文件可以发现，从1982年到2002年这20年间，有关非公有制经济的表述存在“五年一易”的调整周期。例如，1982年，承认个体经济是公有制经济必要的、有益的补充；1987年，进一步认为私营经济是公有制经济必要的和有益的补充；1992年，强调“以公有制包括全民所有制和集体所有制经济为主体,个体经济、私营经济、外资经济为补充,多种经济成分长期共同发展”；1997年，提出对个体经济、私营经济等非公有制经济要继续鼓励、引导,使其健康发展；2002年，明确强调“必须毫不动摇地巩固和发展公有制经济，必须毫不动摇地鼓励、支持和引导非公有制经济发展”，从而正式提出了“两个毫不动摇”。

  可见，从最初对个体经济、私人经济的承认，到后来对非公有制经济发展的鼓励、支持和引导，体现了“一般政策促进”的持续变化历程，从而为“专门政策促进”和相关立法促进奠定了重要基础。此外，上述政策促进的对象是“非公有制经济”，而并未单独提及“民营经济”，这不仅影响国家后续对非公有制经济的一般立法促进，也会影响人们对民营经济专门立法促进的认识。

  基于上述有关非公有制经济发展的“一般政策促进”，我国还实施了“专门政策促进”。例如，2005年2月19日发布的《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》(国发〔2005〕3号，通称“非公经济老36条”)，作为中央政府发布的专门政策文件，提出了一系列鼓励、支持和引导非公有制经济发展的措施，在市场准入方面强调“非禁即入”，对于促进各类主体的公平竞争尤为重要，也是制定民营经济促进法需要体现的重要内容。此后，2010年5月13日发布的《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》(国发〔2010〕13号，通称“非公经济新36条”)，在鼓励和引导民间资本投资方面发挥了一定的积极作用。另外，2016年11月27日发布的《中共中央 国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》(中发〔2016〕28号)，特别强调非公有制经济的财产权同样不可侵犯，必须坚持权利平等、机会平等、规则平等，废除对非公有制经济各种形式的不合理规定，消除各种隐性壁垒等。当然，最能全面体现专门政策促进的政策文件，是2023年7月14日发布的《中共中央 国务院关于促进民营经济发展壮大的意见》，其中有关促进民营经济发展的具体措施或相关内容，在制定民营经济促进法的过程中已得到有效吸纳和转化。

  上述“一般政策促进”和“专门政策促进”，在不同历史时期都曾发挥重要作用。依据这些重要政策，各级人民政府及其职能部门也相继出台促进民营经济发展的具体举措，甚至司法机关也制定了促进或推动民营经济发展壮大的相关文件，强调在司法活动中要保障民营经济和民营企业家的相关权利，以解决实践中影响民营经济发展的突出问题，由此形成了民营经济发展的多元政策促进体系。

  尽管上述政策促进很重要，但政策文件毕竟不具有法律效力，难以发挥法治固根本、稳预期、利长远的作用。只有在法律中规定民营经济组织及其经营者的权利义务，才能使其对自己的财产权、人身权保护有稳定的制度预期。因此，应当及时推进相关政策的法律化，实现从“政策促进”向“立法促进”的转化，进而构建相应的法治框架，切实解决权益保障、预期稳定等问题。基于政策与法律关系的一般原理，促进民营经济发展的政策是相关立法的前提，民营经济的立法促进则是对相关政策促进的转化和升华。为此，应结合民营经济发展的政策促进实践，进一步总结提炼立法促进的内容和方式，从而构建促进民营经济发展的相关法律制度。

（三）立法促进：宪法变迁与内在机理

  与上述政策促进紧密相关，我国亦高度重视民营经济发展的立法促进，并在宪法和法律、法规层面加以呈现。基于宪法的根本法地位，在宪法对非公有制经济相关规定的历次调整后，都有相应的法律、法规、规章来具体落实，由此形成了民营经济发展的立法促进体系。通过考察我国改革开放以来的相关宪法修改，审视其对非公有制经济规定的调整，以及由此带来的具体制度变迁，有助于揭示从政策促进到立法促进的内在机理，以及制定民营经济促进法的宪法和法律基础。

  第一，我国于1988年4月12日通过《中华人民共和国宪法修正案》，在《宪法》第11条中增加规定:“国家允许私营经济在法律规定的范围内存在和发展。私营经济是社会主义公有制经济的补充。国家保护私营经济的合法的权利和利益，对私营经济实行引导、监督和管理。”依据上述规定,国务院于1988年6月公布了《中华人民共和国私营企业暂行条例》(已废止)，其后又发布了《国务院关于征收私营企业投资者个人收入调节税的规定》(已废止)等，这些企业法和税法方面的规定，为当时的私营经济发展构建了基本制度框架。

  第二，我国于1999年3月15日通过《中华人民共和国宪法修正案》，在《宪法》第6条中规定，“国家在社会主义初级阶段，坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度”。同时，《宪法》第11条规定：“在法律规定范围内的个体经济、私营经济等非公有制经济，是社会主义市场经济的重要组成部分。国家保护个体经济、私营经济的合法的权利和利益。国家对个体经济、私营经济实行引导、监督和管理。”这些规定与当时的相关政策促进具有内在一致性。此次宪法修改已不只规定私营经济，而是将个体经济与私营经济并列，共同作为非公有制经济的重要组成部分，从而为民营经济的专门立法提供了重要的宪法依据。

  第三，我国于2004年3月4日通过《中华人民共和国宪法修正案》,将《宪法》第11条第2款修改为：“国家保护个体经济、私营经济等非公有制经济的合法的权利和利益。国家鼓励、支持和引导非公有制经济的发展，并对非公有制经济依法实行监督和管理。”与上述1999年的宪法修改不同，此次宪法修改特别强调国家对非公有制经济发展的鼓励、支持和引导，而不只是对其进行监督和管理，通过将积极的鼓励支持与消极的监督管理相结合，更能体现出“系统规制”的理念，这对于制定民营经济促进法亦有重要影响。

  上述三次宪法修改，涉及“经济宪法”中基本经济制度的重要调整，且每次宪法修改都与当时的政策促进保持了内在一致。通过宪法的不断完善，我国逐步确立了非公有制经济的重要地位，并将2002年在政策促进方面提出的“两个毫不动摇”融入宪法。通过考察上述宪法制度变迁，不难发现中央政策与宪法修改之间的内在关联，由此有助于理解国家对非公有制经济发展从政策促进向立法促进转化的内在机理。上述民营经济政策的宪法化、法律化，肯定了民营经济的合宪性、合法性，有助于回应制定民营经济促进法缺少宪法依据的质疑。

  基于上述有关非公有制经济的宪法制度变迁，我国在多个法律领域持续增加有关规定，在企业法、税法等领域还制定了主要面向非公有制经济的法律、法规。例如，在企业立法方面，1999年通过的《中华人民共和国个人独资企业法》、1997年通过的《中华人民共和国合伙企业法》等法律，都涉及非公有制经济的主体。在税收立法方面，针对个体经济，我国通过废除1986年公布的《中华人民共和国城乡个体工商业户所得税暂行条例》(国发〔1986〕3号)，并在1993年制定了统一的《中华人民共和国个人所得税法》，来规范个体工商户的纳税行为，促进个体经济的健康发展；针对私营经济，我国通过废除1988年制定的《中华人民共和国私营企业所得税暂行条例》，并将相关制度并入1993年制定的《中华人民共和国企业所得税暂行条例》(已废止)及2007年制定的《中华人民共和国企业所得税法》，以体现对私营企业与国有企业、涉外企业平等征税的精神。这对于确立民营经济促进法的基本原则和具体内容亦有重要影响。

  总之，我国宪法制度的变迁与相关政策的调整密切相关。正是对相关重要政策的吸纳和转化，带来了有关非公有制经济的宪法修改，并由此影响了相关法律、法规的制定。明晰上述政策宪法化、法律化的内在机理，对于理解制定民营经济促进法的宪法基础或法律基础尤为重要。

（四）在法治框架下协调推进“两类促进”

  “市场经济就是法治经济”，必须“在法治轨道上推动经济发展”，基于上述两个重要命题或基本共识，以及政策促进与立法促进的紧密关联，应当着力在法治框架下协调推进“两类促进”。

  一方面，应重申“市场经济就是法治经济”。尽管上述政策促进非常重要且产生过积极作用，但对于民营经济的治理不能仅靠政策，还要更多依靠法治。市场经济作为“法治经济”，其发展离不开法治的保障。民营经济作为社会主义市场经济的重要组成部分，其发展也需要得到法治的保障。虽然民营经济不同于国有经济，但它们的法律地位是平等的，其获取相关资源的机会及相应的法治保障应该是平等的，由此才能形成市场经济所要求的公平竞争。真正的市场经济体制，必须对所有的市场主体平等对待、平等保护，不应因各类市场主体所有制的不同而影响其法律地位的平等和公平竞争。要让市场在资源配置中发挥决定性作用，就必须保障各类主体能够平等获取交易机会，展开公平竞争，这样才能促进民营经济的健康发展。

  另一方面，应强调“在法治轨道上推动经济发展”。法治具有固根本、稳预期、利长远的重要作用，要保障民营经济长期、稳定发展，就必须为其构筑相应的“法治轨道”，使相关政策促进与立法促进都在法治轨道上实施，并由此“推动”其健康发展。目前，我国经济发展面临的主要问题，是信心问题或预期问题，而法治保障是否充分，已成为解决上述问题的关键因素，这是社会各界的高度共识。如果经济发展主要靠政策，而且政策频繁变动，市场主体不易认识和把握，难以形成稳定的预期，就会影响其投资、消费等经济活动，甚至严重挫伤其发展经济的积极性。只有严格依据法治原则和相关法律规定办事，切实在法治轨道上推动经济发展，才能使民营企业等各类市场主体形成稳定的制度预期。

  总之，民营经济非常重要，对其发展实施政策促进和立法促进甚为必要。其中，立法促进既是政策促进法律化的重要体现，也是在法治轨道上推动经济发展的基本要求，同时，还是执法促进和司法促进的制度基础，因而在民营经济的治理体系中居于重要地位。政策促进需要法治保障，也需要向立法促进转化，从而形成一般立法促进和专门立法促进。在法治框架下协调推进“两类促进”，有助于将市场经济与经济政策、经济法治紧密结合，有效促进民营经济发展，并为制定民营经济促进法积累实践经验。

  为解决民营经济发展面临的各类突出问题，基于前述有关宪法及相关法律的既有规定，我国积极推动制定民营经济促进法。明晰这一专门立法的必要性，并厘清其立法定位，有助于确定其立法结构和具体内容，从而发挥其独特的制度功用。

（一）制定民营经济促进法的必要性

  对于应否制定专门的民营经济促进法，目前尚存在一些不同认识。只有制定一部高质量的民营经济促进法，使其既能整合既有法律规定，避免对既有规定的简单“重述”，又能增加有实质意义的新内容，避免立法较为原则和空泛,增强制度的可操作性，才能使该法的各类制度得到有效实施，从而切实解决民营经济发展面临的诸多现实问题，回应社会公众对民营经济立法及其法律实施的较高期待。对于制定民营经济促进法的必要性，可以从多个维度加以阐释。结合前述对政策促进和立法促进的梳理，至少可从如下目标维度理解其立法之必要。

  第一，切实保护民营经济组织及其经营者的基本权利。民营经济组织的财产权和经营自主权、民营经济组织经营者的人身权和财产权，都是宪法规定的基本权利，应当得到切实保障。但由于既有的分散法律规定未能得到有效实施，在现实中侵害上述权利的情况屡见不鲜，已成为亟待解决的突出问题。其实，无论是孟子提出的“有恒产者有恒心”的经济思想，还是西方学者有关产权保护制度影响国家繁荣和发展的主张，都要求整合和强化相关法律规定，并确立有效的法律实施机制，从而使上述基本权利能够得到充分保护。制定民营经济促进法则更有助于实现上述目标。

  由于诸多原因，民营经济组织在整体上处于弱势地位，极易受到非法侵害。例如，当前备受关注的所谓“远洋捕捞”或“异地趋利性执法”、某类经济行为被“倒查若干年”等问题，会直接侵害民营经济组织及其经营者的权益，迫切需要相应的民营经济立法加以解决。“国家的存在既是经济增长的关键，又是人为经济衰退的根源”，只有国家着力构建包容性的法律制度，通过法治路径解决民营经济的发展问题，才可能促进经济的持续增长，并保持国家的稳定繁荣。

  第二，切实保障民营企业的平等权和公平竞争权。民营企业与国有企业、外资企业等在法律地位上是平等的，应具有市场准入、资源获取等方面的平等权，从而可以获得平等的交易机会，并自由参与公平竞争。只有上述各类市场主体能够进行公平交易和公平竞争，才是真正的市场经济，才能充分发挥市场机制的重要作用。因此，通过专门立法强化上述平等权和公平竞争权的保障，并不是对民营经济单方面的偏重，而是健全社会主义市场经济体制的需要，是落实新发展理念和构建新发展格局、促进高质量发展的需要。鉴于既往的法律规定力度不足，制定民营经济促进法并保障其有效实施是必要的。

  第三，着力为民营经济健康发展构筑法治轨道。基于法治的重要作用，为构筑保障民营经济健康发展的法治轨道，需要制定民营经济促进法。如前所述，当前影响我国经济发展的主要问题，是信心不足或缺少预期。如果经济发展主要靠政策，而且政策频繁变动，就会大大增加交易成本，影响经济增长。如果市场主体的财产权等基本权利得不到有效保障，就难以形成稳定的预期。为此，必须重申“市场经济就是法治经济”，切实为民营经济的健康发展构筑法治轨道，由此使制定民营经济促进法更显必要。

  第四，实现中国式现代化的发展目标。中国式现代化是在改革开放中不断推进的，民营经济也是在改革开放中不断发展的。要实现中国式现代化的发展目标，就必须大力促进民营经济的发展，这是提高经济效率、提高创新水平的重要保障，对于解决就业问题和税收问题尤为重要。因此，制定民营经济促进法不仅是对改革开放成果的确认，也是构建现代化经济体系和新发展格局、实现中国式现代化目标的需要。要推进全体人民共同富裕的中国式现代化，民营经济必须发展壮大。只有促进民营经济发展，才能持续促进经济增长，推动国民财富积累，从而夯实共同富裕的基础；才能不断做大“蛋糕”，进一步解决公平分配问题，推动社会经济的繁荣和发展。因此，应切实保障民营经济组织的经济发展权，推进民营经济的统合立法和专门立法。

  上述几个方面的目标，以往的分散立法都未能有效实现。要及时回应和解决影响民营经济发展的突出法治问题，必须大力加强相应的法治建设。为此，应基于既有法律规定和民营经济发展面临的突出问题，加大制度创新力度，推进民营经济的专门立法、统合立法。在制定民营经济促进法的过程中，不仅应将既有法律的相关规定加以整合，还应进一步增加促进民营经济发展的新内容，并增强法律的可操作性。

（二）民营经济促进法的立法定位

  民营经济促进法既是民营经济的基本法，也是民营经济的发展促进法和平等保护法。上述立法定位与民营经济存在的问题及发展方向相关，直接影响其立法的结构和内容。只有运用好发展促进与平等保护的手段，充分保护相关主体的基本权利，才能有效实现其立法目标。

  第一，民营经济促进法是民营经济的基本法。在立法中对有关民营经济的既有规范加以重申和提炼，并相应增加新的规范，系统构建民营经济领域的基本法律制度，可使其成为具有综合性的“基本法”。同时，该法涉及各类市场主体应遵循的基本原则和规则，相关制度对各类市场主体大都可以普遍适用，由此使其“基本法”的地位更为突出。民营经济促进法作为“基本法”，应当是民营经济组织及其经营者基本权利的保护法。为实现其权利保护目标，尤其应有效约束和限制政府及其职能部门的权力。因此，各级政府部门都应严格执行和遵守该法，恪尽职守，不越权，不滥权；同时，应在法律赋予的权限范围内，坚持包容审慎原则，体现执法的谦抑性，绝不能搞所谓“远洋捕捞”或“异地趋利性执法”等侵害民营经济组织及其经营者合法权益的行为。这既是对政府部门严格执法的基本要求，也是推进经济法治现代化的重要方向。

  第二，民营经济促进法是发展促进法和平等保护法。作为民营经济的发展促进法，该法并非仅规定大量促进措施，而是侧重通过对民营企业及其经营者的平等保护来实现促进发展的目标。由于该法是通过对上述主体的平等保护来保障实质上的经济公平，从而促进民营经济的健康发展，因此，该法是“促进法”与“保护法”的统一，由此使其可以成为民营经济领域的基本法。基于上述立法定位，该法既应规定一系列促进措施，也要规定较多保护措施，通过加强平等保护来促进民营经济的发展。为了实现平等保护，还需要规定一系列禁止措施，因此，该法也涉及“禁止法”规范。只有明确禁止侵害民营企业及其经营者权益的各类行为，并规定相应的违法责任，才能为民营企业及其经营者构建法治化、可预期的营商环境和发展环境。

  总之，基于上述促进法和保护法定位，民营经济促进法应切实有助于保护民营经济组织及其经营者的基本权利，禁止各类侵害其合法权益的行为，特别是某些地方政府及其职能部门的相关违法行为，由此才能使民营经济组织受到平等对待，从而使该法成为平等保护法，并进而成为“发展促进法”和综合性的“基本法”。依循上述不同层次的立法定位，需要加强民营经济专门立法与一般立法之间的协调，推进整合相关共性规范，同时，应当对不同时期的立法加强梳理，从而保持相关概念、制度的统一性和一致性。 

           四、民营经济专门立法促进：范畴界定与原则确立       

  如前所述，我国《宪法》及相关法律仅着重对个体经济、私营经济为主要组成部分的非公有制经济作出相关规定，并未单独提及民营经济的概念。民营经济促进法的立法名称涉及“民营经济”和“促进法”两个基本范畴，它们分别对应该法的调整范围和调整手段，且对于立法宗旨、基本原则的确立具有重要影响，因此，需要对“民营经济”和“促进法”两个基本范畴加以界定，并由此进一步明确该法的立法宗旨和基本原则。

（一）对“民营经济”的界定

  尽管我国较为重视对非公有制经济发展的立法促进，但在国家立法层面一直未使用“民营经济”的概念，而是普遍使用个体经济、私营经济以及更广义的非公有制经济概念。近些年在政策文件中使用的“民营经济”一词，并非严格意义上的法律概念，相关法律对其内涵和外延亦无明确界定。

  在既往立法未使用“民营经济”概念的情况下，专门制定的民营经济促进法是否要对其作出界定？是否可以通过对宪法和相关法律规定的解释来加以明确？对此亦存在不同认识。回顾前述政策促进与立法促进的演变历程，基于宪法和相关法律的既有规定，可以认为，民营经济属于非公有制经济，并且其主体部分是个体经济和私营经济，而不包含国有经济等公有制经济和涉外经济。上述对民营经济的基本界定，通常也被称为“狭义上的民营经济”。将国内的个体经济和私营经济作为民营经济的主要部分，可能是殆无异议的基本共识。

  鉴于《宪法》及相关法律并未对民营经济加以界定，在制定民营经济促进法的过程中，也只是从主体角度给出了“民营经济组织”的概念。在界定民营经济、民营经济组织、民营企业等基本范畴时，对于应否将某些公有制经济(如集体经济)、涉外经济排除在外，应否从产权或经营权等角度加以界定，都曾存在不同认识，由此必然会影响相关制度实施的统一性。如果通过较为简略的“排除法”，将民营经济界定为上述“狭义上的民营经济”，并据此界定民营经济组织或民营企业，则可能更易形成共识。此外，以往的各类政策和分散立法，都是在制度的持续变革中使用与民营经济相关的概念，由此会导致人们对相关概念存在不同表述和理解。在民营经济促进法出台后，需要通过对既往立法的修改，统一相关概念，并应结合实践中存在的问题，从有利于民营经济发展的角度，进一步解释和完善相关概念。

  总之，对于如何界定“民营经济”存在不同看法，包括对于涉外经济或港澳台经济是否属于民营经济，对于集体经济是否属于民营经济等，都存在一定的认识分歧，由此会带来法律适用上的诸多问题。为此，需要加强既有法律规定与新型专门立法的协调，以及国家立法与地方立法的协调，对既有法律规定及时作出相应修改，从而保持同类法律在基本概念使用上的统一。

（二）对“促进法”的界定

  民营经济促进法作为发展促进法，当然要将法定的促进措施作为重要调整手段。同时，该法作为民营经济的基本法和平等保护法，当然又不能仅规定促进措施，由此会影响对“促进法”的理解和界定。

  从促进法的立法侧重看，我国曾在多个领域制定促进法，意在弥补某些领域的发展短板，或者推动处于弱势地位的某类主体的发展。例如，基于中小企业的弱势地位和发展需要，我国曾制定《中华人民共和国中小企业促进法》(以下简称《中小企业促进法》)，力图综合促进中小企业的发展。由于大量的民营企业都是中小企业，因而《中小企业促进法》与民营经济促进法在适用的主体范围方面存在交集，只是前者更关注企业规模，后者更关注经济类型，两类立法的侧重点不同，对促进手段和促进力度的考虑亦有差别。

  从促进法的立法类型看，我国名为“促进法”的法律已有十余部，其中，与具体经济类型相关的促进法，主要有《中华人民共和国循环经济促进法》，下一步还将制定数字经济促进法。民营经济促进法与上述立法有类似之处，都是某种经济类型的促进法，但其他立法并不将市场主体的所有制或产权问题作为考虑的重点，而民营经济促进法恰恰更关注产权制度，以及与各类所有制经济相关的平等保护、公平竞争等问题，由此体现了促进法立法类型的不同。

  从促进法的调整手段看，以往的促进法会大量规定促进措施，并主要体现为对某些领域或某类主体的优惠。尽管民营经济促进法也会规定促进手段，但重点不是给予民营经济有别于其他经济类型的特殊优惠，而是强调对其予以实质上的平等保护；其目标在于补齐对民营经济保护不足的短板，将民营经济被差别对待的部分予以“填平”，而并非着重体现与其他经济类型的区别对待。可见，民营经济促进法力图通过对民营经济的平等对待或平等保护来体现实质公平，从而实现发展促进。在这个意义上，其平等保护法与发展促进法的立法定位具有内在的一致性。

（三）基本原则的确立和落实

  基于前述民营经济促进法的定位，以及对“民营经济”“促进法”的界定，该法的立法宗旨应包含如下内容：平等保护民营经济组织及其经营者的合法权益，保障其公平交易和公平竞争；构建民营经济良好的发展环境，促进民营经济的健康发展。基于贯穿上述立法宗旨中的平等、公平、发展等重要价值，可进一步确立该法的基本原则和具体规则。鉴于基本原则是上述立法宗旨的具体化，且对于民营经济促进法的具体制度设计至为重要，结合上述重要价值，可确立该法的四大基本原则。

  一是平等保护原则。民营经济与其他所有制经济在法律地位上是平等的，民营企业与国有企业、外资企业都是法律上的平等主体，应当享有“国民待遇”，依法均可平等获取各类要素或资源。民营经济组织的产权、民营经济组织经营者的人身权和财产权，都应依法受到平等保护。

  二是公平竞争原则。在市场准入、市场退出等各个环节，民营经济组织均应得到公平对待，并可与其他市场主体展开公平竞争。为此，应有效实施反垄断法和反不正当竞争法，构建统一开放、竞争有序的现代市场体系，从而形成民营企业良好的营商环境和民营经济良好的发展环境。

  三是竞争中立原则。该原则是上述平等原则、公平原则的进一步延伸，强调国家或政府应依法对国有企业、民营企业、外资企业等各类所有制企业平等对待，不干预其公平竞争。这一原则体现了对公权力的重要限定，更有助于发挥市场在资源配置中的决定性作用，同时也有助于更好发挥政府作用。

  四是促进发展原则。上述对平等保护、公平竞争、竞争中立原则的强调，都是为了更好地促进民营经济的健康发展，因此，应将促进发展原则作为目标性原则。同时，依据该基本原则，还可考虑将诚实信用原则和不溯及既往原则作为法律适用原则。只有政府部门做到诚实守信，严格依法办事，不随意溯及既往，才能形成各类市场主体稳定的制度预期，提升民营经济组织及其经营者的信心，增进各类市场主体的相互信任，促进民营经济乃至整体市场经济的健康发展。

  落实上述四大基本原则，有助于解决民营经济发展面临的诸多问题。例如，民营企业不能平等获取要素，特别是资本要素方面的融资难、融资贵等问题，一直备受关注，因而落实平等保护原则至关重要。作为平等保护原则的延伸，则应有效落实竞争中立原则，即在符合国家利益和社会公共利益的前提下，政府对各类所有制经济的竞争应依法持中立立场，不应厚此薄彼。又如，全面落实公平竞争原则，既有助于加强对政府公权力的约束，防止其滥用行政权力排除和限制市场主体的公平竞争，也有助于防止其他类型企业与民营企业的不公平竞争。事实上，落实上述原则是发展市场经济的基本要求，如果民营经济组织难以展开公平交易和公平竞争，整体市场经济的发展就会受到极大影响。

  落实上述四大基本原则，需要特别重视国家义务的履行。促进民营经济发展是国家或政府的重要义务，应依法约束或者限制政府的公权力。只有减少政府的不当干预和干扰，保障市场主体基本的经济自由，才能促进市场经济的发展，民营经济促进法尤其要体现上述重要精神。为此，国家和政府要着力创造市场化、法治化、国际化的营商环境。其中，基于市场化的要求，应强调公平交易、公平竞争；基于法治化的要求，应加强对民营经济组织及其经营者基本权利的保护；基于国际化的要求，应加大制度型对外开放的力度，对民营经济、涉外经济和国有经济都要平等对待，这也是高水平对外开放的要求。

  落实上述四大基本原则，需要加强多个部门法的综合调整。例如，基于平等保护原则，在民商法领域，应保障民营企业平等获取商品和要素的权利，从而解决影响其生产经营的基本问题；在行政法、刑法等领域，要切实限制公权力的滥用，平等保护民营企业的产权和民营企业家的人身权、财产权。又如，基于公平竞争原则，在经济法等领域，应当全面保障民营企业的公平竞争，对可能影响公平竞争的财政奖补、税收优惠等行为要加强法律规制；在市场准入方面，还应落实负面清单制度等。

  此外，在上述四大基本原则中，促进发展原则直接体现了民营经济促进法的调整目标，与该原则密切相关的诚实信用原则和不溯及既往原则，是对政府的基本要求，也是法治精神的重要体现。现实中影响民营经济发展的大量问题，往往与地方政府违背诚实信用原则和溯及既往原则有关。事实上，包括招商引资的政务不诚信问题，以及前述“远洋捕捞”或“异地趋利性执法”等问题，皆因过多考虑了地方政府利益。一些地方政府在从事招商引资、工程招标、举借债务等各类经济行为时必然更关注自身利益，从而导致其与民营企业等各类市场主体争利，这恰恰是司马迁“善因论”所强调的“最下者与之争”。政府本应是非营利性主体，对经济利益的追逐明显违背其角色定位，由此不仅会带来分配问题、发展问题，也会引发政治问题、经济问题和法律问题。只有切实转变政府职能，才可能从根本上解决上述问题。其中涉及的国家与国民、政府与市场等复杂关系，尤其需要在制定民营经济促进法的过程中着重关注。

  基于民营经济的重要地位，必须大力促进其发展。为此，自改革开放以来，我国通过多次修改宪法，不仅肯定了个体经济、私营经济的重要地位，还确立了有关公有制经济与非公有制经济的基本经济制度，体现了“两个毫不动摇”的基本精神，由此推动了多个领域的相关立法，有力地保障和促进了非公有制经济的发展。在宪法和相关法律、法规层面，我国已形成从个体经济、私营经济到整体非公有制经济的立法框架。在对非公有制经济一般立法促进的基础上，针对民营经济发展面临的诸多问题，以及既往分散立法的不足，迫切需要通过专门立法促进民营经济的健康发展，由此有助于理解制定民营经济促进法的必要性。

  从历史维度看，我国围绕非公有制经济的发展，分别实施了政策促进与立法促进。其中，政策促进是立法促进的重要前提，应将政策促进的有益举措及时法律化，从而形成立法促进的重要内容。前述宪法修改和相关立法，既是相关重要政策的宪法化、法律化，也是促进民营经济发展专门立法的重要基础。推进民营经济专门立法是对宪法确立的基本经济制度的具体化，社会各界对加强民营经济的法治保障亦有热切期盼，同时，既往的制度实践已积累大量经验，制定民营经济促进法的前提条件可谓较为充分，由此有助于理解其立法的合宪性、合法性和可行性。

  从政策促进到包含立法、执法、司法等多个环节的法治促进，构成了我国促进民营经济发展的治理体系，需要保持各类促进的相互协调和取向的一致性、稳定性。立法是执法和司法的基础，也是各类主体守法的前提，因此，民营经济的立法促进，事关整个民营经济法治体系的构建。民营经济促进法是民营经济领域的基本法、发展促进法和平等保护法，应充分发挥其重要功用，推动民营经济的健康发展，从而为我国社会主义市场经济的长期稳定发展提供基本保障。

  民营经济发展的专门立法促进，涉及多条重要主线。例如，从政府与市场关系的角度，应更多强调约束政府行为，减少政府的不当干预，避免政府对民营经济组织及其经营者的违法侵害，从而保障市场机制有效发挥作用。从优化营商环境的角度，应强调政府在促进民营经济发展方面的义务，并为整体民营经济发展营造良好的发展环境。从保障实质公平的角度，应强调对国有企业、民营企业、外资企业等各类市场主体的平等保护，并推动其公平竞争，为此，既要对各类市场主体实施平等保护原则和公平竞争原则，也应要求政府遵循竞争中立原则。可见，上述各条主线都涉及政府的义务，这也是民营经济促进法需要大量规定政府义务的重要原因。

  总之，对民营经济发展的立法促进与政策促进密切相关，无论是一般立法促进还是专门立法促进，对于民营经济的发展都不可或缺。在宪法和相关法律既有规定的基础上，通过制定民营经济促进法实施专门立法促进，更有助于健全我国的社会主义市场经济体制，推进中国式现代化。为此，应当从法理学、宪法学、经济法学、民商法学、行政法学等多个维度，深入研究民营经济促进法的基本定位、基本范畴、基本原则等重要问题，从而进一步完善具体立法内容，发挥专门立法的促进作用，推动我国民营经济健康发展。