关于印发《张掖市深化“证照分离”改革政进一步激发市场主体发展活力的实施方案的通知》起草情况的说明及政策解读

2021年6月3日，国务院发布了《关于深化“证照分离”改革进一步激发市场主体发展活力的通知》，决定自2021年7月1日起，在全国范围内实施涉企经营许可事项全覆盖清单管理，对所有涉企经营许可事项按照直接取消审批、审批改为备案、实行告知承诺、优化审批服务等四种方式分类推进审批制度改革，同时在自贸试验区进一步加大改革试点力度。7月7日，甘肃省人民政府办公厅印发了《关于深化“证照分离”改革进一步激发市场主体发展活力的实施方案》的通知；7月26日，张掖市人民政府办公室印发了《张掖市深化“证照分离”改革进一步激发市场主体发展活力的实施方案》的通知，决定全省、全市范围内与全国同步实施涉企经营许可事项全覆盖清单管理，进一步深化“证照分离”改革。

?近年来，为优化营商环境、激发市场活力，市委市政府把“证照分离”改革作为“放管服”改革的重要内容，持续加以推进，这项改革的整体情况和取得的主要成效有哪些？

党的十八大以来，在市委市政府的领导下，市市场监管局会同有关部门一道，大力推进商事制度改革，通过全面推动注册资本登记改革、推进全程电子化登记、压缩企业开办时间等改革举措，放宽市场准入，极大激发了市场的活力和创造力，成为“放管服”改革重要的突破口。

随着改革的持续深化，登记便利化水平大幅度提高了，市场主体从申请设立到领取营业执照开展一般性生产经营活动，已经比较便捷了。但是，对于一些需要特殊经营的项目，进入相关行业经营的项目，还需要取得许可才能开展经营活动，“办照容易办证难”的问题更加凸显出来。2012年以来，全国范围内推进行政审批制度改革和商事制度改革，将87%的企业登记前置审批事项改为后置或者取消，削减部门行政审批许可事项44%，我市也相继开展了“先照后证”“三证合一”“多证合一”等这样一些改革。特别是开展“证照分离”改革，着力推动解决准营难问题。

“证照分离”改革是在如何解决准营难背景下开展的，涉及的改革事项和部门众多，目前，经全面清理，涉企经营许可事项共计523项，基本涵盖了现行《国民经济行业分类》1381个行业小类中的30%，这些改革事项涉及多个部门。更重要的是，在精简审批后，如何转变政府管理方式，进一步加强事中事后监管，对政府监管提出了更高的要求。在市政府的统筹协调和有力推动下，有关县区和部门高度重视，勇于担当、协同推进，“证照分离”改革取得了审批更简、监管更强、服务更优的积极成效。

一是激发了市场主体发展活力。通过照后减证和简化审批，推动解决市场主体经营前“办证多”、“办证难”问题，企业办事负担降低，创新创业热情得到释放。至2021年7月，全市各类市场主体总数达123431户，注册资金达2409.05亿元，比去年同期分别增长7.13%和10.41%。其中，全市企业总数达37341户，注册资本达1966.37亿元，比去年同期分别增长10.06%和12.05%。

二是加快了政府职能转变。“证照分离”改革看似 “小切口”，却带来了政府职能转变的“大成效”，将降低市场准入门槛的便利送给企业，把事中事后监管的挑战留给政府。改革明确了“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”的原则，进一步厘清了部门间的监管职责。总体看，改革所及的行业和领域，没有出现“一放就乱”的现象，市场秩序总体平稳有序。

三是优化了营商环境。“证照分离”改革以来，着力推进涉企审批减环节、减材料、减时限、减费用，让企业在公平、透明、便捷的环境中自主决策、创新发展。一些高频经营事项，如公共场所卫生许可证核发、对外贸易经营者备案登记、建筑施工企业资质认定、食品生产经营许可、广告发布登记等合计办理量占五成以上，企业享受政策红利效果明显。第三方评估显示，85%的被调查企业认为，改革后办理许可证便利化程度较高。

“证照分离”改革稳步推进走到今天，衡量改革的成效，不只看取消或下放了多少事项，更要关注市场主体的切身感受。下一步，我们将以问题为导向，继续完善改革举措，抓好政策落细落实，为市场主体的发展壮大，打造更加稳定公平透明可预期的市场环境。

?本轮深化“证照分离”改革与之前几轮改革相比，深化具体体现在哪些方面？

这一次的改革部署主要从四个方面进行了深化和拓展。

第一，在全国范围内实施涉企经营许可事项全覆盖清单管理。对涉企经营许可事项实施清单管理，是党的十九届五中全会确定的重要任务，这一次将全覆盖清单管理的做法推向全国，具体事项实施分级管理。其中法律、行政法规、国务院决定设定的涉企经营许可事项，简称“中央层面设定的许可事项”，这一次已经编入到全国版的清单有523项。地方层面设定的事项，由各省级政府统一编制并公布。甘肃省政府办公厅发布了《甘肃省落实中央层面设定的涉企经营许可事项改革清单》（2021全省版，简称“中央事项清单”，有351项）和《甘肃省地方层面设定的涉企经营许可事项改革清单》（2021全省版，简称“省级事项清单”，有8项）,共纳入清单管理359项。我市对照国家、省级清单，发布了《张掖市落实中央层面设定的涉企经营许可事项改革清单》（2021全市版，简称“中央事项清单”，有104项）和《张掖市落实省地方层面设定的涉企经营许可事项改革清单》（2021全市版，简称“省级事项清单”，有6项），共纳入清单的110项。这样确保依法设定的所有涉企经营许可事项全部纳入清单管理，清单之外“非禁即入”，企业可以自主开展经营活动。这种做法有利于进一步明晰政府与企业的权责关系，落实企业经营自主权，对优化营商环境、激发市场主体活力具有重要意义。

第二，以更大的力度实施照后减证和简化审批。这次深化改革应该是历次改革以来力度最大的一次，全国直接取消的审批事项达到了68项，审批改为备案15项，实行告知承诺37项，对优化审批服务的事项也逐一确定了下放权限、精简材料、压减时限等一些实实在在的改革举措。这些改革举措将在外资外贸、农业、工程建设、制造业、交通物流、中介服务等行业和领域进一步简化优化审批，减轻企业负担。同时，文件还明确各地可以在权限范围内采取更大力度的改革举措。

第三，进一步加强了改革系统集成和系统配套。“证照分离”改革以后，证与照的办理功能分离，服务和监管必须有效衔接。这一次改革进一步梳理规范了企业经营范围的登记管理，对一般经营范围企业领照即可开展经营，对于经营范围内有需要办理许可类的事项，登记机关将在企业领照的时候明确告知，为企业办证提供指引。同时，及时将企业登记信息推送到行业主管部门，及时纳入监管。这次改革还部署全面推动企业证和照的电子化，依托全国一体化政务服务平台，加强电子证照的归集、共享和应用。今后凡是通过电子证照可以获取的信息，一律不再要求企业重复提供。

第四，把创新和加强监管放在更加突出的位置。这次改革部署严格落实“放管结合并重”的要求，文件中对每一项涉企经营许可事项都明确了加强事中事后监管的具体措施，并且要求各地区和有关主管部门根据改革方式，健全监管规则，结合行业特点完善监管方法，并且要明确具体事项的监管责任主体，确保放得开、接得住、管得好。同时还要求登记机关与行业主管部门协同配合，加强信息互通共享，及时掌握新设企业的情况，动态调整监管范围，防止出现监管真空。

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只有管得住，才能放得开、放得好，在更大范围和更多行业推动“照后减证”和简化审批的同时，深化“证照分离”改革，如何创新和加强事中事后监管？

这项改革应该是解决“准入不准营”问题的一个核心，关键是要通过事中事后监管管得住、管得好。今年深化“证照分离”改革文件把“创新和加强事中事后监管”明确作为指导思想的重要内容，改革要实行宽进严管，筑牢事中事后监管的底线。

一是进一步明确监管责任。文件强调，按照“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”原则，要求有关部门切实履行监管职责，坚决纠正“以批代管”、“不批不管”问题，防止出现监管真空。

二是进一步健全监管规则。国务院文件要求，有关部门要根据涉企经营许可事项的改革方式，分领域制定全国统一、简明易行的监管规则，建立健全技术、安全、质量、产品、服务等方面的国家标准，为监管提供明确指引。

三是进一步完善监管方法。文件规定，对一般行业领域，全面推行“双随机、一公开”监管，持续推进常态化部门联合抽查。充分发挥信用监管基础性作用，推进企业信用风险分类管理提升监管效能，使监管对违法失信者“无处不在”，对诚信守法者“无事不扰”。同时，要健全政府主导、企业自治、行业自律、社会监督的多元共治监管新格局。